EU-begrotingsregels passen op overheidsinvesteringen als een tang op een varken.

Door Renaat Hanssens, Economisch adviseur van het ACV.

Elke overheid die belangrijke investeringen plant, heeft een reusachtig probleem. Want of het nu gaat om de uitbreiding van Brusselse metrolijnen of om het sluiten van de Antwerpse Ring, hoe kan je dergelijke grote investeringen verzoenen met de strenge Europese begrotingsregels? Die eisen immers dat de uitgaven in het tempo van de oplevering in de begroting opgenomen worden. De gemakkelijkheidsoplossing - ‘buiten de begroting’ houden - is al een tijdje geen optie meer. De regels van het Europees Stelsel van Rekeningen (ESR2010) eisen volledige transparantie over álle overheidsuitgaven. Debudgetteringstechnieken behoren voorgoed tot het verleden.

Toch is het economisch gezien allerminst ‘normaal’ dat grote overheidsinvesteringen in het tempo van de werkelijke investeringsuitgaven in de begroting opgenomen moeten worden. Krachtige argumenten pleiten voor een opname op langere termijn, bijvoorbeeld in het tempo van de afschrijving van die investeringen. Overheidsinvesteringen zwengelen de economische groei aan en toekomstige generaties plukken er mee de vruchten van. Het is dus verantwoord dat ze mee de financiële inspanning dragen.

Economen en onlangs ook de werkgeversorganisatie VBO wijzen ten overvloede op de investeringsschuwheid van de Europese begrotingsregels. Vroeger pleitten ze enkel voor schrappen in de lopende uitgaven (met een voorliefde voor besparingen in de sociale zekerheid) om middelen vrij te maken voor investeringen. Nu stellen ze ook de budgettaire hardnekkigheid ter discussie. De cijfers liegen er niet om: sinds het begin van de crisis en de verstrenging van het Stabiliteits- en Groeipact die er in 2011 op volgde, zakten de overheidsinvesteringen van 3,7 naar 2,7 procent van het bruto binnenlands product in de eurozone. De Belgische overheidssector bleef steken op een schamele 2,3 procent in 2015.

Oprekken

De Europese Commissie is zich bewust van het probleem en probeert de regels op te rekken, onder andere door rekening te houden met de conjuncturele omstandigheden. Toch zijn de limieten van dat oprekken van de regels bereikt. Eenvoud en transparantie zijn ver zoek. Alleen doorgewinterde begrotingsspecialisten kunnen de interpretatieregels van de Europese Commissie nog doorgronden. De vraag om een terugkeer naar duidelijke én investeringsvriendelijke regels klinkt luider dan ooit.

Om te begrijpen hoe dat eventueel zou kunnen, is het belangrijk te zien dat ‘dé Europese begrotingsregels’ niet één groot blok vormen dat men na de aanscherping van het Stabiliteits- en Groeipact in 2011 achter slot en grendel zette, waarna men de sleutel weggooide.

Het is heel relevant een onderscheid te maken tussen drie lagen die samen ‘het Europese begrotingskader’ vormen: het Stabiliteits- en Groeipact, de boekhoudkundige regels van het ESR2010 en de begrotingsrichtlijnen van het directoraat-generaal voor Economische en Financiële Zaken van de Commissie.

Het hoogste niveau biedt al een opening om anders tegen de regels voor investeringen aan te kijken. Het Stabiliteits- en Groeipact stelt dat eenmalige uitgaven buiten het structurele begrotingssaldo gehouden mogen worden. Het ei van Columbus voor de Vlaamse regering zou je denken, want een investering als de sluiting van de Antwerpse Ring is toch per definitie een eenmalige uitbreidingsinvestering?

Helaas is dat buiten het directoraat-generaal voor Economische en Financiële Zaken gerekend. In een rapport van december 2015 herinnert de begrotingswaakhond aan vijf interpretatieregels om eenmalige maatregelen te bepalen. De vierde regel zegt: ‘Weloverwogen beleidsmaatregelen die het tekort doen toenemen worden in de regel niet gekwalificeerd als eenmalige maatregelen’.

Niet het Stabiliteits- en Groeipact zelf, maar de interpretatie door het directoraat-generaal voor Economische en Financiële Zaken maakt dus het opnemen van uitbreidingsinvesteringen in de begroting moeilijk. Hoog tijd dat verkozen politici die verantwoording moeten afleggen aan hun kiezers voor het uitblijven van overheidsinvesteringen, opnieuw het laken naar zich toetrekken als het gaat om de interpretatie van het Stabiliteits- en Groeipact.

Eventueel kan ook in ESR2010 een boekhoudkundige regel gewijzigd worden. Die stelt dat investeringsuitgaven in de begroting opgenomen moeten worden in het tempo van de jaarlijkse oplevering. Ook hier heeft de Europese Commissie het initiatiefrecht om de Europese verordening aan te passen die de regels van ESR2010 vastlegt.

Politiek liggen de kaarten hier allicht moeilijker, want ESR2010 volgt ook internationale regels van overheidsboekhouding. Maar het belet niet om grote publieke netto-investeringen met schuld te financieren. Daarvoor volstaat een economisch logische en consequente interpretatie van ‘eenmalige uitgaven’.