Groei op krediet met overheidsinvesteringen?

Door Wim Coumans, lid van de afdeling fiscaliteit en parafiscaliteit van de Hoge Raad van Financiën

Velen pleiten om de normering van de overheidsbegrotingen aan te passen en de overheden toe te laten hun investeringen te financieren met schuld. Dat houdt kritiek in op de Europese Commissie. Die houdt bij de normering van de lidstaatbegrotingen geen rekening met het onderscheid tussen lopende uitgaven en investeringsuitgaven. Een begrotingstekort dat voortvloeit uit bijzondere investeringsinspanningen krijgt van haar evenveel kritiek als een waarbij de lopende uitgaven de inkomsten overschrijden.

In de klassieke bedrijfsboekhouding worden investeringsuitgaven niet als kosten geboekt in het jaar waarin de investering gebeurt. Ze worden via afschrijvingen ten laste genomen van de exploitatierekeningen gedurende de hele levensduur van het investeringsgoed.

Zowel lidstaatregeringen als academici bepleiten dan ook om te streven naar een begrotingsevenwicht voor de lopende inkomsten en uitgaven en de overheidsinvesteringen te financieren met bijkomende overheidsschuld. Zij vinden bijkomende overheidsinvesteringen noodzakelijk voor economische groei die kan zorgen voor voldoende belastinginkomsten om de schuldenlast te dragen.

Deze pleidooien lijken me terecht. Maar er zijn nuanceringen nodig.

1 Enkel netto-investeringen mogen met leningen worden gefinancierd.

Als overheidsinvesteringen buiten beschouwing worden gelaten bij de normering van begrotingstekorten, dan moeten wel de afschrijvingen op die investeringen worden aangerekend. In die hypothese zou er een evenwichtige overheidsbegroting zijn als de som van de lopende uitgaven en de afschrijvingen niet hoger is dan de inkomsten. Laat men de afschrijvingen buiten beschouwing, dan zouden de investeringsuitgaven jaarlijks boven op de bestaande overheidsschuld komen.

Alleen het verschil tussen de investeringsuitgaven en de afschrijvingen op de investeringen zou dus met schulden mogen worden gefinancierd.

In ons land zijn de overheidsinvesteringen en de afschrijvingen op die investeringen ongeveer even groot. Mochten in de Belgische overheidsbegroting niet meer de investeringsuitgaven opgenomen worden maar wel de afschrijvingen op de investeringen, zou bijgevolg het begrotingstekort nauwelijks wijzigen.

Een hervorming van de begrotingsregels zou dus ruimte maken voor bijkomende investeringen, maar het zou de saneringsopdracht niet verlichten.

2 De bijkomende overheidsinvesteringen moeten zorgen voor meer belastingontvangsten of voor minder overheidsuitgaven.

Overheidsinvesteringen leiden tot afschrijvingen, en die mogen in de toekomst niet leiden tot een groeiend overheidstekort. Daarom komen enkel investeringen in aanmerking voor schuldfinanciering die leiden tot extra economische activiteit en belastingontvangsten, of lagere overheidsuitgaven.

Grote terughoudendheid is dus nodig voor investeringen in overheidsinfrastructuur waarvan de exploitatie jaarlijks exploitatiesubsidies vergt: cultuur- en sportinfrastructuur en de meeste infrastructuur voor openbaar vervoer. Allicht kunnen ze leiden tot groei en maatschappelijk nut, maar zal de toekomstige belastingbetaler een verdere verhoging van de fiscale en parafiscale druk aanvaarden om de terugbetaling van de bijkomende schuld mogelijk te maken?

In het kader van de milieudoelstellingen zijn overheidsinvesteringen erg welkom, bijvoorbeeld in isolatie van gebouwen. Voor afschrijvingen daarop kan er begrotingsruimte komen door de daling van de energiekosten die eruit voortvloeit ten goede te laten komen aan de overheid. Eventuele overheidssubsidies voor investeringen in het isoleren van bijvoorbeeld schoolgebouwen zouden moeten gepaard gaan met een vermindering van subsidies voor de betrokken scholen.

Ook overheidssubsidies voor alternatieve energieopwekking in gezinnen komen in aanmerking. Maar dan moet van bij aanvang duidelijk zijn hoe de afschrijvingen op die investeringen worden gefinancierd.

De perikelen rond de Turteltaks tonen de politieke risico’s als de financiering van subsidies voor energiebesparingen niet tijdig geregeld wordt.

3 Eventuele bijkomende overheidsinvesteringen moeten verzoenbaar zijn met strenge milieudoelstellingen.

De strijd tegen de opwarming van de aarde is onze grootste sociaal-economische uitdaging. De engagementen van Parijs zullen niet volstaan. Dat onder meer de CO2-uitstoot door het wegvervoer drastisch naar beneden moet, staat buiten kijf.

Als er ruimte zou komen voor extra overheidsinvesteringen mag men daarom zeker niet in de eerste plaats denken aan uitbreidingsinvesteringen in wegeninfrastructuur. Fileproblemen zijn een rem op de economische groei, maar worden beter aangepakt met rekeningrijden dan met een ruime uitbreiding van het wegennet. De opbrengst van het rekeningrijden zou groeibevorderend kunnen worden aangewend voor een verdere vermindering van de lasten op arbeid.

4 Wat met investeringen in mensen?

Als we economische groei beogen, verruimen we het debat best tot alle overheidsuitgaven die concurrentievoordelen opleveren. Onderwijs is cruciaal voor onze concurrentiekracht en voor toekomstige groei. Onderwijsuitgaven bouwen een voorraad menselijk kapitaal op.

Men kan dus de onderwijsuitgaven betrekken in dit debat, op twee voorwaarden. Alleen de netto-uitgaven voor onderwijs komen in aanmerking: de huidige onderwijsuitgaven verminderd met de afschrijving op de menselijke kapitaalvoorraad die resulteert uit vroegere onderwijsuitgaven. En het moet gaan om onderwijsuitgaven die zorgen voor toekomstige groei van de overheidsinkomsten.

Deze opinie is een synthese van een artikel dat in februari verscheen in De Gids op Maatschappelijk Gebied.