Een andere manier van begroten kan helpen

Door Herman Daems, voorzitter KU Leuven

De twee meest gebruikte werkwoorden in het publieke debat van de voorbije weken zijn besparen en investeren. Vrijwel iedereen is het erover eens dat overheidsbesparingen en publieke investeringen noodzakelijk zijn. Het grote meningsverschil gaat over de omvang en de timing van beide, over hoe de bevolkingsgroepen moeten bijdragen aan de besparingen en de investeringen en over de onderlinge samenhang. Dit stuk focust op het laatste, de onderlinge samenhang. De werkwoorden staan immers niet los van elkaar. De reden is bekend. De geconsolideerde begroting moet snel naar een evenwicht gaan, zodat overheidsuitgaven en publieke schuld weer beheersbaar worden. Toch moet gezocht worden naar een stimulans voor de economische groei. Om besparen en investeren sámen mogelijk te maken is een andere manier van begrotingsopmaak noodzakelijk.

Dat de begroting snel in evenwicht moet zijn, betekent dat wie kiest voor minder besparen ook moet kiezen voor minder investeren. Wie kiest voor meer besparen zal op termijn meer kunnen investeren. Zo simpel is het. De voorbije week was even een ander denkspoor te horen: minder besparen en meer investeren. Dat lijkt een verspreking, want als we een gezonde begroting willen kan zoiets niet. Of we moeten de globale belastingdruk in België nog verder verhogen. Dat is internationaal gezien niet redelijk, omdat we al een te hoge belastingdruk hebben.

Als de totale fiscale druk niet kan stijgen, brengt de veel besproken taxshift ook geen oplossing. Bij een taxshift blijft nog steeds het principe gelden: minder besparen is minder investeren en omgekeerd. De taxshift herverdeelt alleen de lasten over de bevolking, maar kan de besparingen niet vermijden.

De koppeling tussen besparen en investeren kan doorbroken worden als België het begrotingsevenwicht opgeeft. Maar dat is in het Europese begrotingskader niet mogelijk. Bovendien belast het de toekomstige generaties. Niet iedereen lijkt dat goed te begrijpen.

Het dramatische is dat we op termijn maar kunnen investeren als we nu ook besparen. Het is altijd ‘meer met meer’ of ‘minder met minder’. Maar ‘minder besparen en meer investeren’ kan niet. Het dramatische zit niet in de koppeling van besparen nu, en investeren later. Wel in het feit dat we zonder een groot programma van publieke initiatieven in België en in Europa weinig snel uit de economische stagnatie geraken. Zo dreigen we in een duivelse spiraal te geraken: geen investeringen, geen groei, geen oplossing voor de openbare schuld, onvoldoende middelen om de vergrijzing en de sociale zekerheid te financieren, minder ruimte voor investeringen, minder groei...

Hoe geraken we uit die duivelse spiraal en hoe houden we publieke uitgaven en investeringen toch beheersbaar? Ik denk dat het kan als we Europa overtuigen een nieuwe manier van begroten te aanvaarden. Nu worden alle uitgaven in één geconsolideerde begroting gegoten die beoordeeld wordt op basis van het globale tekort. Zou het niet beter zijn terug te keren naar een systeem met twee begrotingen: een eerste met steeds weerkerende uitgaven en een tweede met eenmalige en zeer uitzonderlijke kapitaalinvesteringen. Het systeem bestond vroeger al in België: de gewone en de buitengewone begroting. Het is jammer genoeg geëindigd in een totale ontsporing van de overheidsschuld. Om het tekort op de gewone begroting te verkleinen werden allerlei weerkerende uitgaven als investeringen geboekt op de buitengewone begroting! Dat was een schandelijk misbruik van een goed bedoeld systeem. Onder druk van specialisten publieke financiën is de overheid dan ook van de dubbele begroting afgestapt. Dat is ook de huidige visie van Europa.

Gevaar

Een herinvoering van de dubbele begroting, zelfs met drastische wijzigingen, is dan ook niet zonder gevaar voor de hoge overheidsschuld. Maar ik vermoed dat het gevaar nu veel kleiner is, omdat de EU scherp toekijkt op de begroting. We kunnen het trouwens maar invoeren als de EU akkoord gaat. Maar als geen misbruik wordt gemaakt van een herinvoering van de dubbele begroting en als het systeem correct wordt toegepast - geen enkele recurrente uitgave in de kapitaalbegroting - dan heeft het systeem wel enkele belangrijke voordelen. Ik zie er zeker drie.

De begrotingsdiscipline wordt niet opgegeven, want de gewone begroting van weerkerende uitgaven en inkomsten zou gemiddeld genomen in evenwicht moeten zijn en zou ook de weerkerende lasten van de eenmalige publieke investeringen moeten omvatten. Deze verplichting dwingt de overheden zorgvuldig met de uitgaven en de inkomsten om te gaan. Bovendien zou Europa een land kunnen verbieden de buitengewone begroting of kapitaalbegroting te gebruiken als de eerste of gewone begroting niet in evenwicht of onder controle is. Dat is één voordeel.

Een tweede voordeel is dat de overheid via de kapitaalbegroting een expansief beleid kan voeren dat beheersbaar blijft, omdat de investeringen vanzelf aflopen zodra het project klaar is. Dat betekent dat het moet gaan om investeringen in unieke en uitzonderlijke infrastructuur die een reëel rendement hebben. Natuurlijk moeten we oppassen voor ‘witte olifanten’ - overdreven dure projecten zonder rendement - en voor prestigeprojecten. Ik denk dat die projecten vermeden kunnen worden door controle vanuit Europa en door cofinancieringssystemen. Op die manier kan de overheid op een verantwoorde manier de economie herlanceren zonder dat ze de recurrente uitgaven verhoogt of behoudt die de overheidsfinanciën steeds weer in moeilijkheden brengen. De ervaring van de voorbije 50 jaar toont immers aan dat als de overheid een stimuleringsbeleid op gang brengt (door haar recurrente uitgaven te verhogen) ze er achteraf slechts met heel veel moeite en herrie in slaagt om die uitgaven weer af te bouwen als de economie het weer beter doet. En zo ontspoort altijd de weer overheidsschuld.

Ik zie nog een derde voordeel. Via een aparte investeringsbegroting kan de overheid een ernstig debat voeren over wat de economie en de maatschappij als infrastructuur nodig hebben. En kan ze daar ook een ernstige langetermijnplanning voor maken, zodat ze weet wat nodig is en wat financierbaar is. Bovendien zal de overheidsschuld geleidelijk aan een afspiegeling worden van de infrastructuur van het land en niet meer de wiskundige som van de jaarlijkse overheidstekorten. Het zal de overheidsschuld veel dragelijker maken.

Is dit een realistisch voorstel? Ik hoop het, maar het moet wel door Europa goedgekeurd worden. En Europa moet een streng kader creëren waarbinnen een publiek investeringsplan op gang kan komen. Het plan biedt een mogelijkheid om de overheidsfinanciën te beheersen en gedurende enkele jaren toch een stimulans te geven aan de economie en de maatschappij via investeringen in toekomstgericht projecten die de economie en de maatschappij groeikracht geven.