Het internationale gevecht om de belastingcenten

De discrete wereld van belastingparadijzen gaf deze week opnieuw een deel van haar geheimen prijs. Journalisten van het onderzoeksconsortium ICIJ legden bloot hoe Team Trump zakelijke banden heeft met de entourage van de Russische president Vladimir Poetin, hoe zowel Bono en F1-coureur Lewis Hamilton als de Britse koningin de weg naar belastingparadijzen vinden, net zoals bedrijven als Apple  en Nike .

Mede dankzij de onthullingen beleven we een nieuwe episode in een gevecht dat bijna een eeuw oud is, zegt Sol Picciotto, een professor emeritus fiscaliteit die nauw samenwerkt met de ngo Tax Justice Network. Picciotto werd in 1942 geboren in Syrië maar bouwde een academische carrière uit in het Verenigd Koninkrijk, waar hij doceerde en publiceerde over ‘business taxation’. Centraal daarin staat de vraag hoe de fiscus een bedrijf belast dat ook in andere landen actief is. Want een regering mag zich dan de baas over haar eigen grondgebied achten, multinationals hebben - meer dan wie ook - de keuze op wiens grondgebied ze hun voet neerzetten. En op wiens niet.

Bilaterale verdragen

De elegantste oplossing voor dat internationale fiscale probleem is een verdrag sluiten tussen minstens alle rijke landen ter wereld. Dat was ook wat in de jaren twintig is geprobeerd in de Volkerenbond, legt Picciotto uit aan De Tijd. ‘De hoop leefde om een verdrag te maken, maar op het eerste congres daarover in 1928 realiseerde iedereen zich dat de verschillen tussen nationale systemen te groot waren.’

Het probleem is dat je de winst van internationale bedrijven op twee manieren kan belasten. Neem nu de fabriek van een Amerikaans bedrijf in ons land. Ofwel hef je de belasting in België, omdat het inkomen van die fabriek in ons land is verdiend. Ofwel hef je belasting in de VS, omdat het bedrijf Amerikaans is. Landen met veel internationale bedrijven, zoals de VS, prefereren dat laatste. Armere landen, waar de belangrijkste bedrijven net uit het buitenland komen, kiezen het eerste.

Omdat daar in de jaren twintig al geen oplossing voor was, werd een andere strategie gekozen, zegt Picciotto. Er werd geopteerd voor bilaterale verdragen, waarin twee landen met elkaar afspraken maakten. Dat moest vermijden dat bedrijven het leven onmogelijk werd gemaakt omdat ze twéé keer belastingen moesten betalen. Daardoor is de internationale fiscale wereld geworden wat ze nog altijd is: geen plek met overal dezelfde regels voor iedereen, maar een plek waar de regels vastliggen in meer dan 2.500 belastingverdragen. Wie in dat kluwen zijn weg vindt - of mensen kan betalen die er hun weg in weten - kan al eens tussen de taksen door laveren.

Belastbare winst eroderen

Nochtans werd na de Tweede Wereldoorlog, deze keer in de pas opgerichte Verenigde Naties, wel degelijk geprobeerd alsnog tot internationale afspraken te komen. Het lukte niet, al was het maar omdat het in de net losgebarsten Koude Oorlog wat bizar was om met het communistische Rusland te spreken over vennootschapsbelasting. Ook met de ontwikkelingslanden, waar nauwelijks bedrijven bestonden, kon het niet. Daarom werd al snel de OESO, de denktank van de rijke landen, de logische plek om de expertise rond internationale belastingen verder uit te bouwen.

Het was de OESO die met steun van de G7-landen in 2012 de strijd tegen fiscale ontwijking echt op de agenda kreeg en politieke rugwind kreeg voor haar BEPS-programma. BEPS staat voor ‘base erosion & profit shifting’, vrij vertaald het laten eroderen van je belastbare winst en het verschuiven van je winst naar fiscaal vriendelijke landen. In het BEPS-plan stelde de OESO regelgeving voor om sluiproutes te sluiten en daar internationale afspraken over te maken. Op die manier heeft de OESO voor het eerst sinds de jaren twintig weer de draad van ‘multilaterale afspraken’ kunnen oppikken, zegt Picciotto.

Publieke verontwaardiging

Hoe is dat plots gelukt? Waarom was die politieke steun er decennia niet en nu wel? Picciotto ziet vooral het ongenoegen over de besparingen na de financiële crisis als grootste reden. Het is ook exact wat de Europese Commissarissen Pierre Moscovici en Margrethe Vestager herhaaldelijk zeggen: dat burgers verwachten dat ook bedrijven hun fair deel van de belastingen betalen. De publieke verontwaardiging na de onthullingen van LuxLeaks, Panama Papers en andere datalekken hielp bovendien om de druk op de politieke wereld hoog te houden, erkende Moscovici al in interviews.

Isabel Verlinden, een internationale topfiscaliste voor consultant PricewaterhouseCoopers, merkt op dat ook digitale technologie de discussie urgenter maakte. Wie internetdiensten levert, kan makkelijker zijn vennootschap in het land naar keuze vestigen dan wie een fabriek bouwt. Daarnaast was er ook de ‘race to the bottom’, waarbij landen hun tarieven in de vennootschapsbelasting verlaagden. Al is bij die race to the bottom een belangrijke kanttekening: hij is niet te zien in de inkomsten van de Belgische vennootschapsbelasting. Die blijft al decennia rond de 3 procent van het bbp hangen, en ligt de jongste jaren zelfs aan de hogere kant (zie grafiek).

Werner Heyvaert, lid van het fiscaal comité van Amcham, de Amerikaanse Kamer van Koophandel in ons land, ziet nog een andere reden. Volgens hem zag de Amerikaanse regering na 9/11 in dat in fiscale paradijzen niet alleen bedrijven geld parkeren, maar ook terroristen. De VS gaven daarom de steun aan de OESO om internationale afspraken voor te bereiden om financiële informatie beter uit te wisselen. Dat moest het onmogelijk maken fortuinen - al dan niet via vennootschappen - in belastingparadijzen te verbergen.

Sluiproutes blootleggen

Om al die redenen gaven de VS samen met andere grote landen vanuit de G20 de voorbije jaren politieke power aan het fiscale denkwerk van de OESO. De voorstellen om sluiproutes te sluiten, kwamen daardoor onder meer op de agenda van de Europese Unie, waar de ministers van Financiën van de 28 EU-landen ze beetje bij beetje in harde wetgeving vertalen.

De voorbije jaren werden ze het eens over twee Europese richtlijnen die het multinationals minder makkelijk maken de verschillen tussen fiscale wetgeving in Europese landen uit te buiten. Een multinational kan evenmin nog een sweetheart deal met de fiscus maken in een EU-land zonder dat de andere EU-landen meekijken. Multinationals moeten in de EU voortaan ook melden hoeveel inkomsten en winst ze in ieder land boeken, hoeveel belastingen ze betalen en hoeveel mensen er werken. Op die manier worden ze verplicht hun sluiproutes - een land met veel winst maar nauwelijks belastingen - bloot te leggen.

Het wordt ook moeilijker voor zowel bedrijven als vermogende families om ongezien geld naar belastingparadijzen te sluizen. Dankzij akkoorden met onder meer Liechtenstein, Monaco en Zwitserland is er sinds januari dit jaar géén bankgeheim meer op het Europese continent. De 28 ministers van Financiën van de EU bespraken deze week plannen voor een gezamenlijke Europese lijst van te boycotten belastingparadijzen elders in de wereld, al is daarover nog geen akkoord.

Historische stroomversnelling

Het toont hoe we beetje bij beetje in een andere wereld belanden. ‘Er beweegt bijzonder veel’, zegt Heyvaert. ‘Deze Europese Commissie is de eerste die met harde wetgeving barrières opwerpt tegen fiscale spitsvondigheden en taxplanning.’

In die zin zit de fiscale wereld wel degelijk in een historische stroomversnelling. Toch is ze verre van perfect, blijkt uit de reacties van zowel advocaten als de ngo-wereld. ‘Op vrijwel ieder onderdeel van de OESO-afspraken mogen landen uitzonderingen maken’, legt Picciotto uit. ‘Dat kan de versplintering en de complexiteit nog erger maken’,

Verlinden merkt op dat ook de OESO het honderd jaar oude probleem niet oplost: in welk land betaal je belastingen? In het land van de vestiging waar het geld wordt verdiend? Of in het land van de hoofdzetel? ‘Praktisch is de eerste optie de meest werkbare’, zegt ze, ‘maar de VS en Japan willen dat niet. De vraag is dan of in die context het stunt- en vliegwerk in de EU en de OESO aangewezen is. Volgens mij niet. En het is zeker niet de silver bullet die sommigen erin zagen.’

Heyvaert merkt op dat de Europese Commissie bovendien ook iets doet wat helemaal buiten de OESO-plannen staat, door fiscale voordelen terug te vorderen van bedrijven als Apple en Amazon. ‘Die fiscale voordelen worden teruggevorderd omdat ze een vorm van ontoelaatbare staatssteun zijn. Maar alleen de EU kent dat systeem. Ik krijg het in de VS niet uitgelegd. Daar mag de ene staat de andere fiscaal keihard beconcurreren om bedrijven aan te trekken. Hoe meer hoe liever. Dat staatssteun ontoelaatbaar kan zijn is een louter Europees concept, waardoor het de EU kwetsbaar maakt.’

De bedenker van dat beleid is de Italiaan Mario Monti, die van 1995 tot 1999 Europees Commissaris voor Belastingen was. Hij probeerde de schadelijke fiscale concurrentie tussen EU-landen een halt toe te roepen. Dat lukte niet echt, tot hij na een intermezzo in de Italiaanse politiek in 1999 opnieuw Europees Commissaris werd, ditmaal voor Mededinging. Hij was de eerste die deed wat Margrethe Vestager nu doet, legt Heyvaert uit: fiscale voordelen terugvorderen omdat ze een vorm van ontoelaatbare staatssteun zijn. Dat is de reden waarom Apple 13 miljard euro moet betalen aan de Ierse fiscus. En net zoals Monti in 2003 een streep trok door de ‘coördinatiecentra’, een Belgisch gunstregime voor multinationals, trok Vestager in 2015 een streep door een van de opvolgers daarvan: de excess profit rulings.

Dé grote vraag is nu of de stroomversnelling aanhoudt, of stilvalt. De Europese Commissie wil namelijk overal in de EU de belastbare winst van bedrijven op dezelfde manier en liefst maar één keer berekenen: bedrijven worden dan niet langer in België belast op hun Belgische winst, maar ze betalen belastingen op hun totale Europese winst. Dat bedrag wordt dan verdeeld over de EU-landen, naargelang het bedrijf in kwestie in die landen ook personeel en activiteiten heeft. ‘Bedrijven moeten belastingen betalen waar hun winst is gemaakt’, luidt het motto van de Commissie.

Ook Picciotto is er voorstander van om een multinational ‘als één bedrijf’ te belasten, in plaats van alle vennootschappen apart. In de niet aflatende voorliefde van de Commissie om haar plannen te benoemen met onuitspreekbare afkortingen, heet het begin van Europese vennootschapsbelasting CCCTB: common consolidated corporate tax base.

Die wordt zo goed als zeker even moeilijk te realiseren als ze klinkt. Een eerste praktische vraag wordt hoe je de belastingopbrengsten verdeelt over de EU-landen. Volgens Heyvaert spelen de verdeelsleutels waar nu over wordt nagedacht – omzet en personeel bijvoorbeeld – in het nadeel van kleine open economieën als Ierland en België.

‘Stel dat in de Belgische afdeling van een groot autobedrijf tien geniale ingenieurs een motor uitvinden die op water kan rijden. Iedereen wil die motor en hij wordt vervolgens over de hele wereld verkocht. Hoeveel belastingen zal dat onder CCCTB in België genereren, denk je? Alleen de inkomsten a rato van die tien ingenieurs. Want je verlaat het huidige systeem waarbij de Belgische vennootschap wordt belast op de winst die het boekt op de licenties van die motor.’

Diffuse signalen

Er stelt zich ook een dieper liggende politieke vraag. In de EU zijn alle landen zelf verantwoordelijk voor hun welvaartsstaat. En ze zijn ook zelf verantwoordelijk voor de belastingen die ze innen om die welvaartsstaat te betalen. ‘De founding fathers van de Europese Unie hebben ervoor gekozen om directe belastingen niet te harmoniseren’, zegt Heyvaert. ‘Op Europese wetgeving over belastingen heeft ieder land daarom vetorecht. Zolang Europa geen land is en zolang geen Europese directe belastingen bestaan, moeten nationale landen vat blijven houden op hun eigen fiscaal beleid.’

Door die moeilijkheden mislukte een eerdere poging om tot een begin van Europese vennootschapsbelasting te komen. Politieke steun ontbrak. Dat politici diffuse signalen uitsturen, maakt het allemaal nog moeilijker. Uiteraard willen ze veel fiscale inkomsten van internationale bedrijven, want dan moeten ze er minder aan hun kiezers vragen. Tegelijk gebruiken ze net fiscale gunsten, zoals de notionele intrestaftrek, om internationale investeringen aan te trekken, in de hoop jobs te creeren. Op de keper beschouwd doen de fiscale paradijzen hetzelfde, alleen zo radicaal en met zoveel succes dat de grote EU-landen en de VS er lastig van worden.

Of zoals Winston Churchill het ooit samenvatte: ‘Sommigen zien privébedrijven als een roofzuchtige tijger, sommigen zien ze als een koe die ze kunnen melken. Te weinig mensen zien ze als een paard dat een zware last draagt.’

De Paradise Papers toonden internationale bedrijven als een koe, die niet altijd overal gemolken wil worden. De geschiedenis van internationale fiscaliteit leert dat regeringen wel degelijk ook doorhebben dat ze het werkpaard dat de zware lasten verzet niet mogen wegjagen.